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新時代政府采購信用體系的構建及發展

2019年07月11日 10:12 來源:中國政府采購雜志打印

  一、新時代政府采購信用體系建設的緊迫性 

    

  信用體系建設是我國實現國家治理體系和治理能力現代化的基本要求。黨的十九大報告已明確指出,中國特色社會主義進入了新時代。我國經濟已經由高速增長階段轉向高質量發展階段。在新時代,推動高質量發展,是我國當前和今后一個時期確定發展思路、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求。政府采購作為國家財政制度的基本內容和實現國家治理體系與治理能力現代化的重要工具,在新時代更應積極改革,有所作為,而構建具有我國特色的政府采購信用體系是新時代政府采購發展的必然要求。 

    

  為落實“放管服”改革要求,政府采購領域需要加大制度供給,建立健全自身信用體系。第十二屆人大五次會議《政府工作報告》中強調,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用,必須深化“放管服”改革,即簡政放權、放管結合、優化服務。20176月,中國政府網發布的大數據分析結果顯示,“加快推進社會信用體系建設”被評為最具網民獲得感的“放管服”十大舉措之一。  

  

  助力供給側結構性改革,政府采購必須建立健全自身信用體系。當前我國供給側結構性改革的本質是通過改革降低生產成本和交易成本,矯正市場扭曲,促進創新,提高供給體系的質量和效率。  

  

  助力營商環境優化,轉變政府職能,需要創新信用體系,積極發揮信用監管作用。世界銀行最新發布的《2019年營商環境報告》顯示,中國營商環境全球排名從第78位上升至第46位。政府職能轉變是政府的自我革命,在政府采購領域,信用體系建設有利于創新政府監管方式,以公正監管促進公平競爭,營造更好發展環境。通過信用軟環境的激勵約束,可以更好地發揮政府作用;加強事中事后監管,建立政府采購的守信激勵和失信懲戒機制更加有利于營造政府采購誠實守信、公平競爭的大環境。 

   

  二、新時代我國政府采購信用體系的內涵與外延  

  

  信用體系既包括靜態層面的國家政策法律法規體系。也包括動態層面各個參與主體的信用現狀、信用評估等一系列制度執行和能力建構體系。在政府采購領域,政府采購信用體系既包括宏觀層面的政府采購信用制度的建構和執行,也包括微觀層面對采購主體的信用信息收集、信用狀況評估與反饋、信用行為的引導與規范等一系列措施和規則。  

  

  市場經濟的本質是契約經濟,契約經濟的基礎則是信用。我國改革開放已走過四十年歷程,但是現代市場經濟所必需的信用體系還未建立,在政府采購領域,信用基礎尤為薄弱。 

    

  誠實信用是政府采購的基本原則。而目前我國政府采購等領域出現一系列的治理問題,根源就是誠信問題。建立健全政府采購信用制度,加強信用體系建設是新時代我國政府采購制度走向成熟的核心內容。目前,國家在政府采購、公共資源交易領域的信用體系建設方面已出臺相關的規范性指導文件以促進全國統一的政府采購、公共資源交易信用信息共享、管理等制度的完善。 

    

  當前,我國正在全面進入信用時代,信用體系對我國政府采購制度建設意義重大。雖然國家范圍內相關的信用體系建設已然提上日程,但是我國政府采購信用體系的構建及發展仍然缺乏統一的法律法規,在政府采購信用管理的具體操作環節也缺乏有效的業務指導規范。我國政府采購信用體系建設與新時代國家要求的社會信用大格局建設脫節,因而在全國范圍內亟待建立健全包括政府采購主體信用信息評價共享機制以及政府采購守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制在內的政府采購信用體系。 

    

  三、新時代政府采購信用體系構建及發展的基本路徑  

  

  在市場交易活動中,市場存在著信息不完全對稱或不對稱的現象。信用信息的有效使用可以減輕因信息不對稱導致的逆向選擇風險,提高市場參與者的履約水平。健全的信用體系是現代市場經濟運行的基石。在信用體系較為發達的美國,信用已然扮演著社會治理準則的角色。完善的法律體系和健全的信用管理體系以及市場化運作的各類信用服務公司使得美國成為較為典型的征信國家。   

  

  與西方國家不同,我國根據黨的十八大報告中提出“加強政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設”的總體部署,需要按照我國國情,形成符合我國特色的信用體系建設格局。在政府采購領域,我國目前加快政府采購等公共資源交易領域信用體系建設,重點是強化政府采購主體信用信息的公開、共享和使用,把采購主體參與公共資源交易活動的信用信息作為實施監管的重要依據,對誠實守信主體依法褒獎,對失信主體依法予以限制,建立政府采購守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制。通過對信用主體誠信或失信行為的記錄、評價和公開,運用經濟、行政、司法等手段進行獎懲,逐步提高失信成本,形成使誠信者激勵受益、失信者懲戒受限的信用軟環境。當前,我國在政府采購領域建立運行高效的守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制,可考慮從以下五個方面加以推進。   

  

  一是構建完備的政府采購信用制度規范,為建立守信激勵和失信懲戒機制提供法制保障。建立健全政府采購信用法律法規是我國政府采購信用體系建設的核心。重點是建立健全政府采購守信激勵和失信懲戒的制度規范,明確守信激勵和失信懲戒的基本內涵、使用范圍、具體獎懲措施、地方和相關部門的職責等內容。目前在國際層面,美國、西歐一些國家和日本都已建立了種類不同、模式各異的社會信用模式。即使我國政府采購和公共資源交易領域的信用立法工作難以在短期內完成,可考慮國家部委以指導意見等形式或地方政府出臺適合地方特色的政府采購信用管理的規范性文件,前期總結經驗,后期可上升到統一立法,以推動我國政府采購信用體系的規范發展。 

    

  二是進一步提高政府采購的數據化和信息化水平,加快建立政府采購信用信息統一平臺。目前,我國政府采購的線上電子化交易整合過程較為順利,國家在大范圍內基本做到了政府采購的電子化交易。采購電子化是采購數據化的基礎,而采購的數據化是電子化的進一步發展。由政府采購電子化過渡到政府采購數據化和信息化,需要加強對政府采購信用信息的收集與處理,建立數據分類一致、格式標準統一、內容規范健全、信息公開共享的國家政府采購信用數據庫,形成統一的政府采購信用信息平臺,為我國政府采購信用體系建設提供準確、及時和有效的信息。 

    

  三是建立健全政府采購信用監管制度,提高信用風險防范能力。政府采購信用監管制度的建設重點在于保障我國政府采購領域的守信激勵和失信懲戒機制的有效落實。針對目前政府采購領域較為普遍的多頭監管狀況,需要明確界定政府采購信用監管的主要責任部門,提高政府采購信用監管的效率和質量。可考慮依托統一的政府采購信用信息平臺,建立以信用承諾、信用公示為特點的新型監管體制,整合采購主體的失信信息并通過“信用中國”網站向全社會公示,開展對政府采購失信行為的聯合預防和懲戒。  

  

  四是開展廣泛的誠信宣傳教育,積極營造政府采購守信激勵的良好氛圍。在對政府采購的失信行為做到“一次失信,處處受限”的約束之外,還應積極營造政府采購誠實守信的激勵氛圍,可為誠實守信的政府采購主體開通綠色通道,提供優惠的采購政策或其他褒獎。同時,在政府采購領域開展廣泛的誠信宣傳教育,擴大政府采購誠實守信行為的示范效應,促進建立良好的政府采購誠信環境。 

   

  五是建立政府采購信用主體的權益保護機制,實現良性動態管理。誠信激勵和失信懲戒機制是信用體系建立的基礎,但對采購主體的懲戒與激勵并非制度建立的初心。以彰顯公共價值為導向,政府采購信用制度也應引導政府采購各主體的行為遵循公共價值。建立政府采購信用主體的權益保護機制,在保護信用主體信息安全的同時,也應允許政府采購失信主體進行自我信用信息的修復,建立促使失信者及時轉化為守信者的權益保護機制,實現政府采購信用體系的良性動態管理。 

  (作者王叢虎、王曉鵬單位系中國人民大學國家發展與戰略研究院公共資源交易研究中心。) 

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