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審計部門判科研單位不能采用競爭性磋商采購服務,對嗎?

2019年07月12日 09:12 來源:中國政府采購報打印

  ■ 楊文君 

  問題 

  某服務采購項目中,采購人系公益一類事業單位——科研院所,項目金額未達到公開限額標準,代理機構對此采用了競爭性磋商的采購方式。采購任務執行完畢后,審計部門根據《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》(財庫〔2014214號)(以下簡稱《磋商辦法》)第三條和《政府購買服務管理辦法(暫行)》(財綜〔201496號)(以下簡稱“96號文”)第四條認為,該項目采用競爭性磋商方式涉嫌違規操作,政府購買服務主體是各級行政機關和具有行政管理職能的事業單位,科研院所不具有行政職能,因此不能采用這種采購方式。此家代理機構的負責人一時犯了難:“審計部門的意見是否妥當,又該如何向他們解釋?” 

  回答 

  “審計部門的意見是不妥的。”采訪中,許多業內人士給出了這樣的答案。 

  根據上述觀點,審計部門究竟“錯”在何處?上海百通項目管理咨詢有限公司副總工程師張志軍告訴記者,本案中的審計部門理解上存在一個誤區,認為競爭性磋商只適用于政府購買服務類的服務項目,而不適用于其他類服務項目,也就是說,把競爭性磋商方式對于服務類項目的適用情形,理解為僅僅適用于政府購買服務類項目,進而認為采購主體不符合96號文中關于政府購買服務主體的資格。 

  張志軍進一步指出,實際上,競爭性磋商方式是法定政府采購方式中的一種。根據《磋商辦法》的相關規定,該種方式既可以用在貨物、工程類項目的采購活動中,也可以用在服務類(包括政府購買服務)項目上。“另外,競爭性磋商是典型的邊實施采購邊明確需求的一種采購方式,《磋商辦法》第三條規定了競爭性磋商的五種適用情形,即,政府購買服務項目;技術復雜或者性質特殊,不能確定詳細規格或者具體要求的;因藝術品采購、專利、專有技術或者服務的時間、數量事先不能確定等原因不能事先計算出價格總額的;市場競爭不充分的科研項目,以及需要扶持的科技成果轉化項目;按照招標投標法及其實施條例必須進行招標的工程建設項目以外的工程建設項目。綜合來看,前四種情形包括了各種服務類項目的采購活動,如,科研服務和采購需求過于復雜、采購人需要在采購過程中與供應商進行交流溝通才能進一步明確采購需求的服務類項目等。簡而言之,競爭性磋商方式可以適用于采購標的較為復雜的服務類項目,而非僅限于政府購買服務類項目。”張志軍說。 

  關于這一問題,某代理機構的工作人員還介紹了實踐中的一種情況,財政部每年都會要求采購單位上報政府購買服務目錄,“名單”之內的項目通過競爭性磋商方式采購,有些單位上報的范圍較為寬泛時,目錄中就包含了服務類采購項目。 

  “采購方式的選用不是依據單位性質來敲定,而是根據采購項目金額大小和類別明確。”政府采購專家陳志仁表示,《磋商辦法》第三條規定了競爭性磋商的五種適用情形,此案中,采購人是科研單位,如果其恰恰購買的是上述“市場競爭不充分的科研項目,以及需要扶持的科技成果轉化項目”,采用競爭性磋商方式進行采購是完全符合規定的。 

  持有相同觀點的還有海南菲迪克招標咨詢有限公司總經理彭時明,“采用何種方式采購,沒有采購主體之分,只有是否符合適用條件之別。”彭時明指出,審計部門引用的法條屬于例舉性陳述,而非具有排他性,入例者必須遵循,而他人則可以借用,這并無不妥,不是法定主體也可以參照作為。 

  某業內專家在答復提問者時也表示,公益一類事業單位的認定標準是明確的,但有無行政職能卻沒有統一的劃分界線。 

  陳志仁強調:“本案中的采購人是運用競爭性磋商方式來采購服務項目,而非套用競爭性磋商方式去購買服務。”這是“看清”本案的一條“關鍵線”。 

  此外還有聲音認為,即將出臺的96號文修訂版在應用中可能會與現實情景發生一定的“碰撞”,因而不能刻板僵硬地去理解和運用其中的相關規定。 

  “說一千,道一萬”,還得想辦法和審計部門解釋。有些采購實務專家表示,本案例中,審計部門的這種理解方式具有一定代表性,很多實操人員從直覺上很容易判斷出審計意見的不合理,但真的要說服審計人員,可能又有些難度。 

  溝通是雙方互通意見的橋梁,這也是業界專家給出的解決方案。張志軍指出,審計意見正式出臺前,按照規定會與被審計單位見面,被審計單位可以借此機會與審計人員進行多方位溝通,彌合分歧、統一認識,最終達成諒解。 

  審問、慎思、明辨之后,該如何向審計部門加以解釋?記者將幾位實務專家的觀點匯總后梳理出了一條思路:引用現有的法律法規,首先,要告知審計人員,政府購買服務和政府采購服務類項目之間的區別,競爭性磋商方式是適用于其他服務類項目的;其次,告訴審計人員,采購方式的選擇需要依據項目類別,而非按照采購主體確定;最后,尋找一些現實中的生動例子同審計人員說明。 

  法律鏈接 

  《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》(財庫〔2014214號) 

  第三條符合下列情形的項目,可以采用競爭性磋商方式開展采購: 

  (一)政府購買服務項目; 

  (二)技術復雜或者性質特殊,不能確定詳細規格或者具體要求的; 

  (三)因藝術品采購、專利、專有技術或者服務的時間、數量事先不能確定等原因不能事先計算出價格總額的; 

  (四)市場競爭不充分的科研項目,以及需要扶持的科技成果轉化項目; 

  (五)按照招標投標法及其實施條例必須進行招標的工程建設項目以外的工程建設項目。 

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