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政務信息化采購模式路在何方?(下)

2019年08月16日 08:53 來源:中國政府采購報打印

  ■ 陳瑤 

  政務信息化采購模式變化的合法性分析 

  政府購買政務信息化服務的法律分析 

  《中華人民共和國政府采購法》(以下簡稱《政府采購法》)第二條規定,服務指除貨物和工程以外的其他政府采購對象。服務類的品目范圍非常廣泛,根據財政部《政府采購品目分類目錄》,政務信息化項目采購內容涉及貨物類的A02通用設備(計算機設備及軟件)和C02信息技術服務的(軟件開發服務、信息系統集成實施服務、數據處理服務、運行維護服務、運營服務)。按照《政府采購法》第七條和《政務信息系統政府采購管理暫行辦法》第九條規定,政務信息化項目無法確定項目屬于貨物或服務的,應按照有利于采購項目實施的原則確定。 

  基于“有利于項目實施的原則”,政務信息化項目是以信息新技術為主要支撐,但政府部門信息技術專業人才不能滿足其需求,因此屬于適合通過市場化方式委托專業的企業來實施的服務項目,政府通過向社會企業購買專業的服務,可以省去大量的運維和運營費用,節約人力和財力成本。因而,政務信息化項目以政府購買服務的屬性采購符合現有法律的規定。 

  政務信息化項目批量集中采購的法律分析 

  依據《中華人民共和國政府采購法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)第三條、第四條和第二十四條的規定,技術、服務等標準統一,采購人普遍適用的集中采購目錄類項目,如項目適合批量集中采購的,應當實行批量集中采購。但未列入集中采購目錄類的分散采購項目,法律并未明確也未禁止采購人的組織實施形式,那么采購人即可根據采購項目的特點,委托集中采購機構以批量集中采購的實施形式組織采購。 

  “數字政府”改革強調統一頂層規范設計、統一部署應用、統一標準規范體系建設,從項目特點來看,改革后的政務信息化項目屬于技術、服務標準統一,而采購人又需要普遍使用的服務,因此政務信息化項目更適合批量采購的形式組織實施,即由多個省級部門采購人共同委托集采機構批量采購,這種做法并不違反現有法律的禁止性規定。 

  從信息公開要求上看,依據《關于做好政府采購信息公開工作的通知》(財庫〔2015135號)相關規定,批量集中采購項目應當公告框架協議,協議供貨、定點采購項目還應當在中標、成交結果公告中公告入圍價格、價格調整規則和優惠條件。據此,政務信息化項目批量集中采購的,應當注意做好中標、成交結果和采購合同的公示要求。 

  政務信息化項目采購方式的法律分析 

  《政府購買服務管理辦法(暫行)》(財綜〔201496號)第十七條明確,購買主體應當按照《政府采購法》的有關規定,采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源等方式確定承接主體。與政府購買服務相關的采購限額標準、公開招標數額標準、采購方式審核、信息公開、質疑投訴等按照政府采購相關法律制度規定執行。 

  《政務信息系統政府采購管理暫行辦法》(財庫〔2017210號)第九條還指出,政務信息系統采用招標方式采購的,應當采用綜合評分法;采用非招標方式采購的,應當采用競爭性磋商或單一來源采購方式。《關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》(財庫〔201437號)規定,采購人要按照政府采購法律制度規定,根據服務項目的采購需求特點,選擇適用采購方式。對于采購需求處于探索階段或不具備競爭條件的第三類服務項目,符合《政府采購法》第二十七條規定申請適用公開招標以外的采購方式的,財政部門要簡化申請材料要求,也可以改變現行一事一批的管理模式,實行一攬子批復。 

  在現有法律規定下,政府采購政務信息化服務項目既可以采取公開招標方式,也可以采取單一來源和競爭性磋商的非招標方式,具體采購方式的確定由采購人根據采購服務項目的具體特點和需求而確定。而且為簡政放權,簡化采購審批程序,對于達到公開招標數額而采用非招標方式采購的項目,財政部門允許多個項目打包或組織進行一攬子批復的制度,符合了政務信息化項目統籌部署、整合,集約化建設的需求。 

  單一來源采購政務信息化項目的唯一性分析 

  依據《政府采購法》第三十一條和《實施條例》第二十七條規定,服務類項目只能從唯一供應商處采購的,可采用單一來源方式采購。“唯一”是指因貨物或者服務使用不可替代的專利、專有技術,或者公共服務項目具有特殊要求,導致只能從某一特定供應商處采購。實踐中,政務信息化項目采用單一來源的論證理由主要有如下幾點: 

  省級部門規章或規范性文件有相關規定。如《貴州省大數據產業發展領導小組關于政府購買云計算服務的通知》明確,省政府明確由國有全資控股的云上貴州大數據產業發展有限公司運營“云上貴州”系統平臺。《浙江省政府購買服務采購管理暫行辦法》和《山東省政府購買服務管理實施辦法》均指出,縣級以上人民政府或授權的行政主管部門按有關規定與相關合作伙伴簽訂戰略合作協議,按協議約定應向相關合作伙伴或特定主體采購服務的,可以采用單一來源方式采購。《廣東省“數字政府”建設總體規劃(2018-2020年)》中也規定了由省政務服務數據管理局和“數字政府”建設運營中心統一服務的“管運分離”模式。 

  在現有政府采購法律框架下,單一來源的適用情形是法定的三種類型,對于唯一性的解釋,《政府采購法》《實施條例》也明確為專利專有技術具有不可替代性,或者公共服務具有特殊要求。省級地方政府規章、規范性文件中規定政務信息化項目單一來源方式的具體適用情形,根據“下位法不得與上位法相抵觸”的原則,也不得突破《政府采購法》和《實施條例》的適用范圍和條件要求。綜上,按照省級地方性文件規定而適用單一來源采購方式的政務信息化項目,仍應當結合項目實際論證單一來源唯一性理由是否滿足法律法規規定的條件。 

  政務信息化項目作為具有特殊要求的公共服務項目,從政務云平臺的建設到運維、運營和管理,各業務系統統一遷移到政務云平臺,項目要求保證系統架構、軟件配置和部署接入的一致性,云平臺運行的安全性、穩定性和連續性,以及業務應用系統之間的協同性和整體性。基于這些特殊要求,省、市、縣(區)級政府單位大多采用單一來源方式向特定的服務商采購云平臺服務,比較契合政務信息化項目的特殊要求。反之,如果采用其他采購方式導致政務云平臺的建設開發主體為A服務商,后又替換向B服務商購買云服務,那采購人將要承擔的各業務系統是從A云遷移到B云而產生的高昂遷移費用,這樣的采購違反了采購經濟節約性這一特征,也與政務信息化服務的集約化建設本質相背離。因此,政務云服務商一旦中標,在13年的服務期屆滿后,采購人一般會考慮到政務云項目若更換承接主體,將無法保證與原有項目的一致性或者服務配套等要求,會傾向于選擇通過單一來源方式向原云服務商采購。政務信息化項目因“屬于具有特殊要求的公共服務項目”而采用單一來源方式采購的,符合現有法律規定。 

  供應商具有核心知識產權和技術能力。政務信息化服務項目運用了云計算、大數據、互聯網等新一代核心技術,擁有這些技術的企業往往有專利、著作權和商標等知識產權,企業在電子政務技術方面如擁有唯一性核心技術,甚至已經獲得相應的軟件著作權、專利等知識產權,又或者是通過以往的成功案例積累了獨家核心技術能力,將是成為政府采購政務信息化項目的唯一供應商的有力武器,也是打敗其他競爭對手的競爭利器。但是適用知識產權、核心技術的條件,應當注意滿足“唯一性”的要求,才能滿足單一來源的采購條件。政務信息化項目因“供應商具有專有專利、技術”而采用單一來源方式采購的,符合現有法律規定。 

  采購建議 

  本文主要介紹了基于“數字政府”的改革背景和其核心本質特征下引起的政府采購實踐方面的創新之舉,并進行了合法性分析。鑒于政務信息化項目中出現較多的批量集中采購模式和單一來源采購方式,雖然在現有政府采購法律框架下可以尋得法律依據,但仍存在待明確和具化操作的必要性。鑒于此,筆者提出以下建議: 

  期待政務信息化項目專項采購政策的盡快落地 

  基于現有的《政務信息系統政府采購管理暫行辦法》以及結合采購實踐,圍繞政府購買政務信息化服務的需求制定、預算標準、采購程序、資金來源、安全審查、服務評價等方面,形成覆蓋全流程、可操作、可落地的制度標準,打通政府購買政務信息化服務的政策缺失障礙。 

  建立項目集中審批、批量集中采購制度 

  調整政務信息化項目的審批和財政預算制度,對建設、運維和運營項目進行集中審批,嚴格控制甚至禁止各部門分散建設政務基礎設施和信息系統,確立政務信息化項目政府購買服務模式,鼓勵倡導批量集中采購的統一采購實施形式。 

  在現有法律框架下細化政務信息化項目單一來源采購的適用條件。 

  在現有政府采購法律架構下,完善政務信息化項目單一來源采購的理由,從國家立法層面明確法律適用標準,以防各地政府立法自行、任意確定單一來源采購條件的情況。 

  (作者單位:數字廣東網絡建設有限公司) 

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